如何根據(jù)《條例》理解把握違反中央八項規(guī)定精神問題及其紀法適用

中央八項規(guī)定是長期有效的鐵規(guī)矩、硬杠杠。二十屆中央紀委四次全會強調(diào)，鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，一嚴到底糾治“四風(fēng)”。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）多個條款為違反中央八項規(guī)定精神問題提供了處理依據(jù)，不斷加固中央八項規(guī)定的堤壩，推進作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化長效化。紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處違反中央八項規(guī)定精神問題時，需要注意把握好以下幾個方面。

　　準確把握違反中央八項規(guī)定精神問題的行為主體。中央八項規(guī)定，是指2012年12月4日中央政治局會議審議通過的《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，主要內(nèi)容包括改進調(diào)查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、規(guī)范出訪活動、改進警衛(wèi)工作、改進新聞報道、嚴格文稿發(fā)表、厲行勤儉節(jié)約等八個方面。這是黨的十八大后以習(xí)近平同志為核心的黨中央制定的第一部重要黨內(nèi)法規(guī)，是中央政治局自我加壓、率先垂范所作出的莊嚴承諾。中央八項規(guī)定約束的對象是中央政治局委員，但其蘊含的改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的精神內(nèi)核，也就是中央八項規(guī)定精神，則是全體黨員和所有公職人員必須共同遵守的政治要求和紀律規(guī)矩。需要說明的是，全體黨員包括正式黨員和預(yù)備黨員。根據(jù)黨章規(guī)定，預(yù)備黨員同正式黨員一樣，也必須履行黨員義務(wù)，遵守黨的各項紀律規(guī)矩。如果預(yù)備黨員存在違反中央八項規(guī)定精神的行為，也應(yīng)當視情節(jié)輕重給予相應(yīng)處理。其中，情節(jié)較輕的，可以保留預(yù)備黨員資格，直接給予其批評教育或者按程序延長一次預(yù)備期；情節(jié)較重的，應(yīng)當按程序取消其預(yù)備黨員資格。公職人員是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的六類監(jiān)察對象。所有公職人員，包括非中共黨員的公職人員和民主黨派的公職人員，都應(yīng)遵守中央八項規(guī)定精神，如果存在違反中央八項規(guī)定精神的行為，應(yīng)當視情節(jié)輕重給予政務(wù)處分或者其他相應(yīng)處理。

　　準確把握違反中央八項規(guī)定精神問題的界定標準。違反中央八項規(guī)定精神問題，是黨員、公職人員實施的違反中央八項規(guī)定及其實施細則精神的各類苗頭性、傾向性問題和違紀違法問題的統(tǒng)稱，集中表現(xiàn)為群眾反映強烈的形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)“四風(fēng)”問題。在實踐中，判斷某一個行為是否屬于違反中央八項規(guī)定精神問題，可以從三個層面把握。一是行為發(fā)生時間。中央八項規(guī)定是2012年12月4日審議通過的，發(fā)生在此之后的違紀違法行為，可以按照違反中央八項規(guī)定精神問題認定；發(fā)生在2012年12月4日前的違紀違法行為，按照不溯及既往的原則，不宜作為違反中央八項規(guī)定精神問題認定，可以根據(jù)其具體行為和當時的黨紀條規(guī)定性處理。比如，發(fā)生在2011年的公款旅游行為，不宜認定為違反中央八項規(guī)定精神問題，根據(jù)2003年《條例》第七十八條第一項的有關(guān)規(guī)定，可以按照揮霍浪費公共財產(chǎn)，用公款旅游認定。二是行為具體表現(xiàn)。違反中央八項規(guī)定精神問題形式多樣、花樣翻新，根據(jù)具體行為表現(xiàn)的不同，可以分為若干問題類型。在中央紀委國家監(jiān)委定期發(fā)布的“全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題統(tǒng)計表”中，對違反中央八項規(guī)定精神問題類型進行了較為權(quán)威明確的規(guī)定。實踐中，一般認為，屬于統(tǒng)計表規(guī)定的問題類型的違紀違法行為，都可以直接認定為違反中央八項規(guī)定精神問題。比如，違規(guī)操辦婚喪喜慶事宜、違規(guī)發(fā)放津補貼或福利、違規(guī)配備和使用公車、違規(guī)出入私人會所等。三是行為本質(zhì)危害。違反中央八項規(guī)定精神問題，從表面上看是形式主義、官僚主義、享樂主義或者奢靡之風(fēng)等作風(fēng)問題，從本質(zhì)上看則是違反中央八項規(guī)定及其實施細則精神，背離改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾等基本要求，損害黨群干群關(guān)系，影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的行為。實踐中，有些行為雖然在“全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題統(tǒng)計表”的問題類型中沒有明確規(guī)定，但從本質(zhì)上看屬于違反中央八項規(guī)定精神問題，比如違規(guī)謀求特殊待遇等，也應(yīng)當按照違反中央八項規(guī)定精神問題予以認定，同時作為違反中央八項規(guī)定精神問題的“其他”問題進行統(tǒng)計。

　　準確把握違反中央八項規(guī)定精神問題的行為性質(zhì)。違反中央八項規(guī)定精神問題是宏觀的、總體的概念，具體到某一個違反中央八項規(guī)定精神的行為，應(yīng)當在查清事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)該行為的具體表現(xiàn)，對照《條例》和《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）規(guī)定的違紀違法構(gòu)成要件，準確認定其行為性質(zhì)。在實踐中，應(yīng)當重點把握好以下三個方面。一是把握好“錯”與非“錯”的關(guān)系。違反中央八項規(guī)定精神問題既包括違紀違法問題，也包括苗頭性、傾向性問題。在實踐中，判斷一個行為是否構(gòu)成違紀違法，關(guān)鍵要看其是否符合違紀違法行為的特征和構(gòu)成要素。從紀理上看，違紀違法行為具有違規(guī)性、危害性、應(yīng)受懲責(zé)性三個特征。違規(guī)性，是指違紀違法行為必須是違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、違反國家法律法規(guī)、違反黨和國家政策、違反社會主義道德的行為。這里的“違規(guī)”，既包括違反成文的“規(guī)定”，也包括違反不成文的“規(guī)矩”。危害性，是指違紀違法行為對黨、國家和人民利益具有危害性，且達到一定程度。如果一個行為因存在特殊事由或者情節(jié)輕微，不具有危害性或者危害性不大，根據(jù)有關(guān)規(guī)定不需要給予處理（處分）的，不能認定為違紀違法行為。應(yīng)受懲責(zé)性，指違紀違法行為主體應(yīng)承擔紀律責(zé)任，且紀律責(zé)任應(yīng)當與違紀違法行為的性質(zhì)和情節(jié)相適應(yīng)。如果某一行為情節(jié)極其輕微或存在特殊事由，根據(jù)規(guī)定不應(yīng)當承擔紀律責(zé)任的，則不能認定為違紀違法行為。比如，接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請行為，根據(jù)《條例》第一百零一條規(guī)定，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。因此，接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請情節(jié)較輕的，屬于違反中央八項規(guī)定精神問題，但不構(gòu)成違紀，可以運用“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)予以處理。二是把握好此“錯”與彼“錯”的關(guān)系。違反中央八項規(guī)定精神的行為，既可能構(gòu)成違反政治紀律（要求），也可能構(gòu)成違反廉潔紀律（要求）、工作紀律（要求）、群眾紀律（要求）等其他紀律（要求）。實踐中，要從“違規(guī)”和“有責(zé)”兩個要素進行研判，深入分析不同違紀違法構(gòu)成的區(qū)別，堅持主客觀相一致的原則，精準認定違反中央八項規(guī)定精神的違紀違法行為的性質(zhì)。比如，對群眾吃拿卡要行為和違規(guī)收受禮品禮金行為，都屬于違反中央八項規(guī)定精神的違紀違法行為，在性質(zhì)認定時可以從三個方面予以區(qū)分。從主觀上看，吃拿卡要的黨員干部一般有利用職權(quán)占群眾便宜的故意，群眾通常是在黨員干部的明示或暗示下被動給予財物，而違規(guī)收受禮品禮金更多表現(xiàn)為管理和服務(wù)對象主動拉攏腐蝕黨員干部。從客觀上看，吃拿卡要的黨員干部往往通過故意設(shè)置障礙刁難群眾等方式要錢要物，而違規(guī)收受禮品禮金則無此特征。從影響和危害后果上看，吃拿卡要涉及的群眾人數(shù)相對較多，影響面較廣，不僅侵害職務(wù)行為的廉潔性，還侵害群眾利益，敗壞黨員干部的形象，影響黨群干群關(guān)系，而違規(guī)收受禮品禮金往往僅涉及收送禮雙方，主要侵害的是黨員干部職務(wù)行為的廉潔性。因此，黨員干部吃拿卡要行為屬于違反群眾紀律，而違規(guī)收受禮品禮金行為屬于違反廉潔紀律，在具體案件中要結(jié)合案情精準認定行為性質(zhì)。三是把握好一“錯”與數(shù)“錯”的關(guān)系。違反中央八項規(guī)定精神的行為通常與其他違紀違法行為相互交織。實踐中，主要分為以下情形。一種是行為人基于不同違紀故意，實施了數(shù)個獨立的行為，分別滿足不同違紀違法行為類型的構(gòu)成要件，且不同構(gòu)成要件間沒有交叉、包含等關(guān)系的，應(yīng)當合并處理。比如，行為人接受管理和服務(wù)對象提供的高檔宴請，又在宴請后收受管理和服務(wù)對象所送禮品禮金，根據(jù)《條例》第一百零一條、第九十七條的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當同時認定為“接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請”和“收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金”兩種性質(zhì)的違紀行為，并合并處理。另外一種是一個違紀違法行為同時觸犯兩個以上條款，或者多個關(guān)聯(lián)違紀違法行為間存在牽連關(guān)系的，根據(jù)《條例》第二十五條之規(guī)定，應(yīng)當依照處分較重的條款定性處理。比如，用公款購買禮品并贈送上級領(lǐng)導(dǎo)干部的，同時觸犯《條例》第九十八條關(guān)于向從事公務(wù)的人員贈送明顯超出正常禮尚往來的禮品之規(guī)定，與第一百一十三條關(guān)于用公款購買贈送禮品之規(guī)定，前者最高處分檔次為留黨察看，后者最高處分檔次為開除黨籍，因此應(yīng)依照后者定性處理。又如，在私人會所接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請、娛樂等活動安排的，同時觸犯《條例》第一百零一條關(guān)于接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請、娛樂等活動安排的規(guī)定，和第一百零二條關(guān)于違反有關(guān)規(guī)定出入私人會所的規(guī)定，二者處分檔次相當，但違規(guī)出入私人會所是黨中央三令五申重點整治的問題，性質(zhì)更為惡劣，危害性更大，故綜合考量后，按照最能反映其行為本質(zhì)和危害性的性質(zhì)，即違規(guī)出入私人會所行為定性處理，同時將其接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請、娛樂等活動安排的事實在有關(guān)文書中作為情節(jié)予以表述。還有一種是實踐中存在看似有多個行為，但實際上只構(gòu)成一種性質(zhì)的違紀違法行為的情況。具體包括違紀行為構(gòu)成要件存在包含關(guān)系，或者持續(xù)、繼續(xù)性違紀行為，或者基于同種違紀故意，連續(xù)、多次實施性質(zhì)相同的違紀行為，或者實施一個違紀行為的同時又有不具期待可能性的其他行為四種情形，在性質(zhì)認定時均應(yīng)按一種性質(zhì)行為予以認定。比如，行為人多次收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品禮金，多次違規(guī)使用公務(wù)交通工具等，均只構(gòu)成一種性質(zhì)的違紀行為，應(yīng)當根據(jù)其實施違紀行為的次數(shù)、累計金額、造成的不良影響等具體情節(jié)，在該種違紀行為規(guī)定的處理幅度內(nèi)，綜合確定處理檔次。

　　準確把握違反中央八項規(guī)定精神問題的處理要求。中央八項規(guī)定是必須長期堅持的鐵規(guī)矩、硬杠杠。對違反中央八項規(guī)定精神、頂風(fēng)違紀的行為，必須堅決查處、從嚴懲治。在具體案件處理中，應(yīng)當注意把握好以下三個方面。一是處理原則。對于黨員、公職人員違反中央八項規(guī)定精神，頂風(fēng)違紀、屢教不改的，或者問題線索反映集中、群眾反映強烈的，要予以從重和嚴肅處理，充分彰顯對整治違反中央八項規(guī)定精神問題“越往后執(zhí)紀越嚴”的政策要求；對于黨員、公職人員在作風(fēng)紀律方面有苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀違法問題的，或者具備免予、不予處分情形的，可以運用“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)處理，充分體現(xiàn)懲前毖后、治病救人的方針。二是處理方式。對于違反中央八項規(guī)定精神的行為，應(yīng)當在全面查清事實、準確定性的基礎(chǔ)上，依照黨章黨規(guī)黨紀和國家法律法規(guī)，綜合考量具體行為發(fā)生的領(lǐng)域、行為人的動機目的、行為表現(xiàn)、危害后果等因素，統(tǒng)籌考慮違紀黨員具有的從輕或者減輕、從重或者加重等情節(jié)，給予黨紀政務(wù)處分，或者免予處分、談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉以及其他處理。在確定處理方式時，要注意黨紀處分與政務(wù)處分、其他處理相匹配，個案處理與關(guān)聯(lián)案件、同類案件處理相平衡。三是處理依據(jù)。中央八項規(guī)定是原則性的要求和規(guī)定，為改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾提出了總體的方向和準則。為了更好地貫徹落實中央八項規(guī)定，黨中央審議通過《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》，進一步細化了中央八項規(guī)定的具體要求；各地區(qū)各部門也相應(yīng)制定了改進工作作風(fēng)的有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定以及黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件中關(guān)于落實中央八項規(guī)定精神的規(guī)定要求，都是落實中央八項規(guī)定精神的重要遵循，在具體案件中，可以作為判定行為違規(guī)性的重要依據(jù)，但不能直接作為處分黨員、公職人員違反中央八項規(guī)定精神行為的處理依據(jù)。對于黨員、公職人員，只能依據(jù)《條例》《政務(wù)處分法》的相關(guān)條款作出處分。（作者單位：中央紀委國家監(jiān)委案件審理室）

來源：中共紀檢監(jiān)察雜志